作为培育新质生产力的关键一环，生产性服务业被视为GDP增长极，其重要性在“十五五”的开局之年愈加凸显，上海率先落子。
1月9日，上海公布刚刚印发的《上海市促进租赁和商务服务业“产业聚集、空间聚集、要素聚集”三年行动计划（2026—2028年）》（下称《行动计划》），系统性“下注”原本分散的租赁和商务服务业，明确该行业2028年在上海突破1.5万亿元的营收目标，并给出了产业集聚、生态培育的新逻辑。
“上海此次推出如此系统的行动方案，在全国具有先行意义。”上海市发展改革研究院副院长马海倩对第一财经表示，《行动计划》既是上海对国家推动服务业优质高效发展战略的积极响应，也是为其发挥服务业优势、布局“十五五”产业发展迈出的重要一步。随着产业结构的提升与变迁，其治理思路也从规模领先向构建产业生态转变。
传统产业逻辑重构
2025年12月召开的中央经济工作会议提出，要制定服务业扩能提质行动方案。从全国来看，上海的租赁和商务服务业规模排名第一，行业门类全、专业服务体系也相对完备，是名副其实的优势产业。2025年上海这一行业的营收预计超过1.3万亿元，占GDP的比重超过8%。
租赁和商务服务业是生产性服务业的重要组成部分，包含广告、会展、法律、咨询等。马海倩认为，这一行业在上海具有良好的发展基础和条件，也与其城市的核心功能、产业定位和资源禀赋相契合，有望随着经济结构升级不断孕育出新的业态，增长潜力巨大。
然而，近年来受到经济波动、新旧动能转换等影响，上海租赁和商务服务业的发展速度明显放缓，行业增速落后于全国平均水平。如何做出新增量，让租赁和商务服务业跑出“加速度”，成为上海服务业当下面临的重要议题。
在她看来，服务业不同于制造业，可以靠重大项目拉动。租赁和商务服务业本身就相对分散，上海更是零星分布在16个区，难以找到产业治理的抓手。与此同时，虽然上海租赁和商务服务业的整体规模在全国领先，但从细分领域看，仍有较大的提升空间。
为此，要做出增量，就需要改变传统政府产业治理的逻辑，重新洗牌，系统性地重构生态。
《行动计划》提出了产业聚集、空间聚集、要素聚集的“三聚集”逻辑，共28条举措覆盖优势行业聚集行动、空间载体聚集行动、要素资源聚集行动、企业梯度培育行动、政策服务集成行动等5大行动。
相关政策制定者提出，制定出台《行动计划》的重点，是加快优势细分行业向重点区聚集，优质经营主体向重点空间载体聚集，关键要素资源向重点行业和区域聚集，全力推动行业规模能级与质量效益“双提升”，为上海市经济社会高质量发展注入强劲动力。
马海倩解释说，这份计划通过引导企业在重点空间载体集聚、配套有显示度的要素政策，推动上海在细分领域实现突破。其中，产业聚集始终是核心，旨在聚焦细分赛道、避免同质竞争；而空间聚集是承载，致力于推动楼宇、园区更新以匹配产业能级提升；要素聚集是赋能，通过人才、数据等要素组合支撑产业集聚。三者形成“产业引领—空间承载—要素赋能”的逻辑闭环，推动服务业系统性重构。
明确重点与差异化
作为“三集聚”的核心，清晰的“产业地图”已经绘就。
根据《行动方案》，上海要加快建设国际数字广告之都，到2028年徐汇、黄浦、普陀等3个集聚区合计营收占全市比重达到50%；促进人力资源服务业高质量发展，3年后浦东、静安、黄浦等3个集聚区营收占比达到60%；提升组织管理服务业资源配置能级，浦东、静安、徐汇等3个集聚区营收占比达到55%；加快提升咨询调查业国际竞争力，浦东、静安、黄浦等3个集聚区营收占比超过70%；持续提升旅行社服务品质，长宁区营收占全市比重达到55%；升级打造国际会展之都，浦东、徐汇、青浦等3个集聚区营收占比达到60%；加快发展国际一流的法律服务业，浦东、静安、徐汇等3个集聚区营收占比达到80%。
重新规划后，租赁和商务服务业将重点落在浦东、静安、徐汇、黄浦、青浦、长宁、普陀7个集聚区，每个区都有明确赛道，每个赛道都有头部区域。在此基础上，各集聚区将实施企业梯度培育行动，展开精准招引。
马海倩认为，这并不是说其他区域不宜发展广告、会展、法律、咨询等行业，只是各区明确了差异化的重点后，可以有效避免同质竞争和资源错配，有利于做强区域特色。
按照规划，要促进细分行业向集聚区布局，加快建设特色鲜明、优势突出、错位发展的细分行业集聚区，支持优质企业、项目和要素资源向集聚区导入。到2028年，7个集聚区营收占全市比重超过70%，其中浦东、静安、徐汇、黄浦等4个重点集聚区营收占全市比重近6成，打造一批资源要素活跃、行业生态浓厚的国家级和市级园区，提升一批高能级企业聚集、政策服务集成的重点街区和楼宇。
《行动方案》提出，力争到2028年，上海市租赁和商务服务业营业收入年均增速高于全市经济、高于行业平均水平，规模保持全国领先、占全国比重持续提升，优势行业集聚度、经营主体竞争力和产业生态融合性持续提升。
为了提升经营主体竞争力，上海将强化数智化转型、品牌化升级、多元化融合，鼓励国际化拓展、专业化深耕、高端化延伸，支持领军企业瞄准GaWC评价体系争创全球性高能级服务企业，增强企业创新驱动力和全球化服务能力。到2028年，聚集一批高能级头部企业和高增长企业，培育一批独角兽企业和瞪羚企业，全市租赁和商务服务业前200强企业营收占全行业比重达到60%。
在产业生态融合性方面，到2028年，上海将汇聚一批具有专业能力、熟悉国际规则的商务服务人才，搭建一批赋能增效的专业服务平台，打造一批标杆性的展会活动和论坛，营造租赁和商务服务业良好发展环境。
“产业在变，需要的服务也在变。而产业需要什么，我们就提供什么。”马海倩提出，伴随着产业的变化和发展，租赁与商务服务业也将长出新的服务。与制造业相比，服务业在发展规律和集聚形式上均有不同，因此在政策的落地中务必要尊重服务业自身的特点，及时动态调整与优化政策导向。
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